今年以来，中卫市两级法院以深入学习科学发展观和“人民法官为人民”主题实践活动为契机，注重发挥人民法庭的前沿阵地作用，大力开展巡回审理，把庭审开到千家万户、田间地头，极大地方便了人民群众，减轻了群众负担，扩大了法律宣传面，实现了法律效果、社会效果和政治效果的最佳统一。为全面了解全市法院巡回审理工作情况，七月初，市中级法院对辖区三个基层法院巡回审理工作情况进行了调研。调研主要采取听取汇报、座谈交流、旁听案件审理、到当事人家中回访方式进行。通过调研，厘清了一些模糊认识，发现了一些问题，尝试提出一些意见建议。
一、巡回审理的概念、历史渊源及法律依据
(一)概念
巡回审理是人民法院［1］在自己的辖区内定期或不定期地巡回流动，选择案件发生地、当事人所在地或其他方便群众的地点开庭审理民事案件。
（二）历史渊源
巡回审理也被称为马锡五审判方式，是以陕甘宁边区从事司法审判工作的马锡五[2]命名的。1944年1月6日，林伯渠在陕甘宁边区政府委员会第四次会议的《边区政府一年工作总结》中，第一次提出“诉讼手续必须力求简便，提倡马锡五同志的审判方式，以便教育群众”。同年3月13日《解放日报》发表社论《马锡五同志的审判方式》，总结了马锡五审判方式的经验。此后，马锡五审判方式不仅作为民事诉讼，而且作为整个边区司法工作的原则和经验加以推广。其他抗日根据地和解放区，也根据当地实际情况制定了一系列的巡回审判办法。中华人民共和国建立后，总结了过去人民政权就地办案的经验，在《中华人民共和国民事诉讼法》中作出了规定。[3]
（三）法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”第一百五十二条第二款“第二审人民法院审理上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。”《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：“人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。”另外最高人民法院在多个文件中也对巡回审理进行了规定和要求。[4]
二、中卫市两级法院开展巡回审理工作的情况
中卫市下辖一区两县（沙坡头区、中宁县、海原县），辖区面积17391平方公里，东西长约130公里，南北宽约180公里。全市有40个乡镇443个行政村，人口113万余人，其中农业人口86万人，占76.2%。回族人口36万人，占总人口32.6%。[4]全市辖区内设有11个基层法庭（沙坡头区法院和中宁法院各4个，海原法院3个），法庭辖区有36个乡镇约90余万人。法庭辖区大部分为山区和移民地区，山大沟深，信息闭塞，交通十分不便，中宁最远的徐套乡和海原一些村镇离县城100多公里，一些偏远乡镇群众打官司非常不便。为方便群众诉讼,全市法院自2003年起就陆续尝试开展巡回审理，但此项工作一直处于探索阶段。今年以来，各基层法院把巡回审理作为司法为民的一项重要举措加以完善落实，在开展巡回办案的基础上，又设立了固定的巡回审理工作站和巡回审理工作点。使巡回审理更加贴近了群众，方便了百姓，受到了当地党委和广大群众的充分信任和肯定。今年1-6月份，全市法院巡回审理案件114件，占全市法院受理民商事案件的3.07%，调解106件，占全市法院调解案件的9.5%，调解率93%，比全市法院民商事案件调解率高62个百分点。
三、巡回审理工作中的做法
（一）加强领导,规范制度,奠定工作基础
为更好地发挥巡回审理便民、利民的优势,2008年底，中院党组明确提出要加大巡回审理工作力度，并将巡回审理作为对基层法院的考核内容予以落实。随后，院领导多次带队督促、检查巡回审理工作，各基层法院结合实际相继出台了有关巡回审理的工作办法，以制度形式对巡回审理工作进行了完善和明确。海原法院制定了《关于加强人民法庭巡回审理工作的指导意见》，沙坡头区法院和中宁法院也制定了巡回审理的专项制度，从适用巡回审理案件的范围、巡回审理的原则、巡回审理点的选择、巡回审理联络员的确定、巡回审理法庭的布置、经费保障等方面对巡回审理进行了详细规定。目前，全市各基层法院已全部给法庭专门配备了警车，用以开展巡回审理。
（二）加强联系，积极寻求各方支持
巡回审理工作涉及人、财、物等各方面，单靠法院一家无法有效完成。各基层法院主动积极争取当地党委、人大、政府的支持。海原法院在年初就2009年度将开展巡回审理的情况向县委作了专题汇报，县委对法院开展巡回审理的做法给予充分肯定，并表示从经费等方面提供保障。各基层法院还注重与基层组织的协调沟通，以不同形式召开了有乡（镇）、村委会、园（场）区负责人参加的座谈会，就开展巡回审理的意义和如何开展好巡回审理进行了广泛的座谈，取得了基层组织的赞同和支持。海原法院在全县范围内设立了9个巡回审理点，县委常委、政法委书记到场为审理点进行了揭牌。中宁法院与基层组织建立了协作机制，在巡回审理时村委会主要成员全程参与，协助法庭维护秩序并在必要时参与调解。沙坡头区人民法院在辖区党委政府的支持下，设立了3个“巡回审理工作站”和6个“巡回审理工作点”，并全部挂牌，向社会公布巡回审理案件的范围、运作机制及立案咨询电话。
（三）做好案件筛选，简化立案手续，方便当事人诉讼
为扩大巡回审理的社会效果，根据实践，全市法院对受理的案件先进行筛选，对下列案件进行巡回审理:1.适宜公开审理的婚姻家庭纠纷；2.赡养纠纷；3.相邻权纠纷；4.土地纠纷；5.案件事实清楚的民间借贷等简单民事纠纷；6.当事人住所在偏远农村、山区村庄的民事案件；7. 当事人一方或双方年老、患病行动不便的民事案件。在立案上，各基层法院一改往常的单一“窗口”立案，大胆进行尝试，尽量方便群众诉讼。沙坡头区法院实行法院窗口立案、法庭代为立案和巡回立案相结合的立案方式。由各法庭对辖区内案件自行审查，对符合立案条件的案件由法庭代收材料和诉讼费。对矛盾纠纷较为尖锐的案件，由法庭指定的基层调解组织负责人代收群众起诉材料，负责与法庭联系巡回审理的时间、地点，确保纠纷的及时有效处理。目前全市法院有6个法庭实行了自主立案。同时各基层法院在巡回审理过程中，对年老体弱、行动不便或住所离法庭较远、交通不便的人员，实行就地立案或预约上门立案，预约开庭时间和场所。对文化程度不高和不识字的当事人进行口诉立案，对经济困难的弱势群众，开展司法救助，简化代办审批手续，减少了当事人路途奔波之累和不必要的开支。
（四）创新工作方式，“驻站”与“流动”结合，灵活开展工作
全市法院在设立18个固定巡回站（点）进行巡回审理的同时，注重采用灵活机动的速裁机制“流动式”巡回审理。沙坡头区法院在立案庭设立了流动巡回审理小组，配备了流动审理车，随时巡回审理。各基层法庭受理案件后，因案而宜，针对不同案件的特殊情况进行巡回审理。对邻里纠纷，一般到案发地开庭审理；对赡养纠纷到当事人家中或村委会办公室开庭调解；对土地承包经营权纠纷，则组织双方当事人和两委班子成员到争议实地查看，确定权属和界限后主动进行调解，方便当事人诉讼的同时也及时审结了案件，达到了法律效果和社会效果的有机统一。2000年，刘某因外出打工将自己承包的1.3亩耕地转包给徐某，2008年刘某回家要求徐某返还耕地自己耕种，徐某以自己整理了耕地为由拒绝。今年2月份刘某提起了诉讼，中宁法院鸣沙法庭受理该案后，先组织村委会成员和双方当事人共同到争议的耕地里查看了耕地现状，然后在徐某家中开庭。在双方陈述各自的理由后，法庭让旁听群众发表意见，经大家评说，徐某认识到了不返还耕地的错误，刘某也承认了徐某的投入，当场补偿了徐某500元，徐某返还了耕地。
（五）强化诉讼调解，追求案结事了
农村群众之间的矛盾纠纷大多为人身伤害赔偿、相邻关系纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷，当事人有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。为了真正做到“案结事了”，全市法院要求法庭在巡回审理中，将调解贯穿于诉讼程序的全过程，慎用判决方式结案。同时巡回法庭根据案件具体情况，主动邀请纠纷发生地的人大代表、政协委员、人民调解员、司法联络员、乡镇村干部、当地德高望重的人士和宗教人士进行旁听并配合法庭调解案件。在审判案件过程中，充分运用法律、道德、伦理、情理在内的调解方式，晓之以理，动之以情，做好当事人的疏导工作。2008年10月，中宁大战场乡奶牛场海某在自家屋旁种树时因地界问题与邻居安某发生纠纷，双方在争执过程中，海某执剪刀戳伤安某。安某住院治疗后，海某拒绝赔偿安某的医疗费，随后公安机关对海某行政拘留15天，但双方的矛盾并未化解。安某提起诉讼后，长山头法庭决定在奶牛场公开巡回审理。考虑到双方积怨较深，调解可能有难度，法庭邀请了当地派出所、司法所、奶牛场、村委会的负责人共同参与调解。开庭当天，双方当事人情绪激动，调解工作一度陷入僵局。此时，派出所、司法所的同志向海某一方讲解了拘留海某的理由和法律依据，奶牛场、村委会负责人及旁听群众从邻里之间应当团结友爱对双方进行了劝解。经过大家近4个小时的合力调解，最终双方握手言和，海某当场向安某支付了1700元赔偿金。今年以来，沙坡头区法院巡回审理的78件案件全部以调解方式结案，海原法院巡回审理的22件案件调解19件，中宁法院巡回审理的14件案件调解9件。
四、巡回审理取得的效果
(一)方便群众，节省费用
在我市广大农村地区，由于经济落后，群众出行不便。在以往的诉讼模式中，老百姓打一场官司最少跑法院四趟（立案、开庭、判决、执行），需要付出相当的时间和成本。法院采取上门立案、巡回审理，把法庭搬到偏远村庄、农家院落、农村田间地头等处，就地开庭审理案件，当庭调解，当庭履行、当庭结案，极大地方便了群众诉讼，减少了群众往返次数和诉讼成本，同时拉近了法官与群众的距离，增进了人民法官与群众的感情，是人民法院司法为民的直接体现。1-6月，全市法院通过巡回审理，为群众节省诉讼费及其他费用十几万元。
（二）发挥教育作用，倡导良好风尚
当前由于我市农村地区的人民群众文化水平有限，法律意识淡薄，多数农民不能自觉地运用法律途径保护自己地合法权益。大量的民商事纠纷隐藏在民间或者通过“私了”的方式解决，引发社会不稳定因素。各基层法院通过选择与群众生活息息相关的赡养、邻里纠纷等案件进行巡回审理，在开庭时以案说法、以案释法、以案普法，使参与旁听的群众在参与审判的过程中接受具体而生动的普法教育，直接感受法律的尊严和权威，起到了“审结一案，教育一片”的作用。同时通过对同类案件的处理，充分发挥法律的指引作用和评价作用，引导群众自觉履行法定义务，把矛盾化解在萌芽阶段，也纠正了农村中存在的一些陈规陋习。如海原法院在巡回审理一起继承权纠纷时，通过讲解相关法律，纠正了当地老百姓“女儿没有继承权”的错误认识。
（三）发挥培养作用，磨练年轻干警
近年来，我市基层法院法官老龄化现象加剧，法官断层严重。为解决基层法官断层问题，上级部门连续几年向社会招录了一批公务员。这些新招录的公务员大多是80后且有一部分来自城市，他们虽然有丰富的法律知识，但对农村社会缺少实践机会和感性认识，更缺乏农村生活经验和与农民群众直接打交道的能力。我市是一个工业不发达的农业市，如果不具备农村工作能力无法与农民群众打成一片，那么也就无法成为一名合格的法官。为此，各基层法院高度重视对年轻干警的培养，努力为他们创造磨练的机会和成长的环境。在规定新招录法官先到人民法庭锻炼的同时，尽可能安排年轻干警参加巡回审理工作，让他们深入到田间地头、千家万户，去体会基层工作的艰辛，体验乡村的风土人情。通过实践，这些年轻的干警在实践中提高了组织能力、做群众工作的能力、应对和处置突发事件的能力。有一些干警已经成长为合格的法官，个别干警已走上基层法庭的领导岗位。
（四）发挥指导作用，凝聚社会力量
针对当前我市法院案多人少矛盾日益突出的问题，中院要求各基层法院加大对民间调解组织的指导，充分发挥民间调解组织的作用，消化、分流一批案件。针对农村调解人员素质结构参差不齐、法律知识相对匮乏、日常工作开展不利的现状，巡回法庭的法官在深入田间地头巡回办案时，邀请人民调解员参加旁听审判或调解，使其耳闻目睹，增长感性认识，增强实际运作能力，提高了人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技能，提升了人民调解工作的质量。同时，各基层法院还及时对民间调解组织做出的合法调解协议依法予以确认，调动民间调解组织的工作积极性。今年以来，各基层法院共组织人民调解员参与巡回审理活动106次，收到良好的效果。
五、巡回审理中存在的问题
（一）认识不够，工作发展不平衡
一些法官司法为民意识不强，认为巡回审理既费时又费力，没必要开展。个别法官认为巡回审理是特定历史条件下的特定产物，与现代司法理念不符，甚至有个别法官认为到农村和群众家中开庭有损法官形象和法律权威，因而对巡回审理工作不热情不主动，消极应付。个别法官由于工作水平低，驾驭庭审能力差，对巡回审理有畏难情绪。还有个别法官认为巡回审理是基层法院和法庭的事，与中级法院无关，从而至今没有开展过巡回审理。
（二）缺乏切实可行的操作规程，审判程序尚不规范
我国的民事诉讼法对巡回审理只有一个框架性的法条，没有具体而明确的操作要求，导致实际运行中存在不够规范问题。如在立案上，中宁法院至今仍规定立案必须到县法院，由于法庭不能立案，致使巡回审理便民、利民的效果大打折扣。又如在使用语言上，一些法官开庭时用过于专业化的语言来审理案件，造成了一些法律知识有限、文化水平低的群众旁听案件仿佛是在听“天书”。由于缺乏刚性规定，有的法庭把巡回审理仅仅当作一种政策性的工作来应付，巡回办案时有时无。还有的一味追求办案的调解效果，案件久拖不判，损害当事人权益。这样既达不到巡回办案的真正目的，也在群众中造成了不良的影响，使“司法为民”流于形式。
（三）安全存在隐患，司法权威难以保障。
我市一些偏远山区群众的文化素质低、法律意识差，而巡回审理案件时旁听的群众往往比较多，在巡回审理案件时，当事人及旁听人员不能很好地遵守法庭规则，往往随意发言、评论，有时个别与当事人有利害关系的旁听者乘机无理取闹，干扰、冲击法庭。我市法院由于人员缺乏，在巡回审理时一般只有一名审判人员和一名书记员，没有法警参加，一旦发生突发事件，审判人员不但难以控制庭审局面，也会危及自身安全。另外，巡回审理的地点多数在农村或是偏远山区村庄，办案人员的交通、吃饭、饮水等需要额外的支出，而人民法院现有的经费保障中没有巡回审理的经费预算，运行成本较高也影响到巡回审理工作的开展。
（四）案多人少，一些法庭无暇开展巡回审理
《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第九条规定“设立人民法庭应当具备下列条件：（一）至少有三名以上法官、一名以上书记员，有条件的地方，可配备司法警察。”我市的11个基层法庭，除沙坡头区法院宣和法庭有三名审判员一名书记员外，其他绝大多数法庭只有一名审判员一名书记员。在人员缺乏的同时，近年来案件数量一直在上升，多数法庭年均受理案件都在200件以上。由于巡回审理遵循巡回收案、就地开庭的模式，需要法官付出更多的时间和精力，案多人少的矛盾日益突出，一些法庭确无精力开展巡回审理。
六、加强巡回审理工作的建议
（一）提高认识，培养法官开展巡回审理的自觉性
我市是一个有113万人口的农业市，处于传统的乡土社会向城市化社会转型的阶段，大量的诉讼需求在乡村，让法官到农民家门口开庭的巡回审理模式，符合农民群众的司法需求，是法官亲民爱民的最好体现。大量的实践也证明，巡回审理有利于促进案结事了、促进司法和谐。全市法院应当结合科学发展观和“人民法官为人民”主题实践活动的要求，教育全市法官从有利于提高法院司法公信力和司法权威，促进社会和谐稳定的高度来认识开展巡回审理的重要性、必要性，增强广大法官的使命感，养成开展巡回审理的自觉性。
（二）强化制度建设，使巡回审理更加规范
目前，我市各法院在巡回审理工作中各自为营，这种制度上的不统一影响到了法院的形象。因此，我们应当尽快召开研讨会，总结巡回审理工作中好的措施和做法，找准存在的问题和不足。在不违反现行法律和便于操作的前提下，制定《巡回审理工作办法》，要求全市法院严格按照办法规定开展巡回审理。在立案上，要将立案权限下放给法庭，尽可能采取驻地式立案、巡回立案和预约立案等方式，即收即立、即立即审、即审即结。在庭审程序上应当尽量简化，诉讼期限相对灵活，可以不受法律规定的答辩期限等的限制。对当场调解、审结的案件具备执行条件的应当当场执行。
（三）慎重选择案件类型和开庭地点
巡回审理不是“涂哪哪灵”的“万金油”，在加强巡回审理工作的同时，切忌“一刀切”。在案件类型上，一般应选择不太复杂疑难和适易简易程序审理的案件。如当事人双方住所地在同一乡镇、且属于交通不便的山区案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于婚姻家庭、赡养纠纷、简单的债务纠纷、宅基地纠纷等权利义务关系简单，案件事实明确的民事案件。对于案情复杂、当事人对立情绪较为激烈、涉及当事人隐私、有发生群体性事件隐患的案件，不宜采取巡回审理的方式。在开庭地点的选择上，一般应当放在案件纠纷发生地，利于案件调查，也容易达到处理一案教育一片的效果。同时在选择地点时还应考虑当事人身体状况、家族情况、交通及治安防范等情况。
（四）多方借力，注重庭前调解
巡回审理应当以法律效果和社会效果的统一为其价值追求。按照民事诉讼法规定，案件开庭审理要严格依据民事诉讼法进行，要通过举证、质证对法律事实进行认定，如果遇到法律事实与客观事实间有较大差距的案件时，法官做出的结论就与老百姓心中自己得出的结论不一致，就无法做到使老百姓“赢得清楚，输得明白”。比如在婚姻案件中，当事人一般在开庭时会说一些自己的无端猜测和陈芝麻烂谷子的事情，使得不明真相的家属和旁听群众随声附和，有时还会激化双方矛盾。因此，在巡回审理中，法官应当多做外围工作，尽量进行进行庭前调解，充分运用法律、道德、伦理、情理等方式劝解说服当事人。为提高调解成功率，巡回审理时应当加强与当地派出所、司法所、民间调解组织的沟通、协作，必要时吸收他们一起参与调解，充分发挥他们熟悉当地民情的优势，共同做好工作。
（五）少用法言法语，多做解释说明
我市经济欠发达，基层群众法律水平普遍不高，对于许多法律词汇一知半解。法官在基层办案时，应尽量避免使用“回避”、“异议”、“质证”等专业化的法律词汇。如果非用不可，那么也要做好相应的解释说明工作。例如，法官在当事人对证据进行质证时，可以直接询问当事人是否认可对方的证据，如果不认可可以说出自己的理由或意见。另外法官在少数民族聚居区巡回审理时，应当充分了解、熟悉当地的风俗民情，使用符合当地习惯的语言，绝对禁止使用当地忌讳性语言。
（六）加大对基层的投入，提高法庭工作人员的待遇
各基层法院应当多方争取，加大对法庭的投入，适当提高法庭工作人员的待遇，解除他们的后顾之忧。首先，尽可能给每个基层法庭配备三名审判人员和一名书记员，在条件具备的地方，还应配备法警。这样基层法庭在巡回办案时，不仅有干警在庭里值班，又有法警参加巡回办案，既增加了干警巡回办案的安全感，又能及时有效地处理一些突发事件，更好地体现法律的严肃性。其次，加强基础设施配备和网络建设，建立专门的巡回审理经费，夯实巡回审理的物质基础。第三，解决基层法庭审判人员的职级待遇，使他们安心工作。第四，加大对基层法庭审判人员的培训力度，尽可能给他们提供出去学习培训的机会，使巡回审理的法官具备政治素质好、法律功底深、工作责任心强、清正廉洁的优良素质，确保巡回审理取得好的效果。
（七）明确目标任务，严格督查考核
为深入推进巡回审理工作，应当制定巡回审理工作考评规定，将巡回审判率作为各基层法院和民事法官年终审判绩效的考评内容予以考核。并适时组成巡回审理督导组对各基层法院和法官的巡回审理次数、现场开庭数、巡回审结案件数、调解结案率等工作情况进行督导考核，扩大巡回办案的覆盖面，以健全合理的监督机制保障巡回审理最大程度地方便群众诉讼。
当前，我国正处于社会变革期，各种矛盾纠纷日益凸显，不稳定因素大量存在。巡回审理作为一项充分贯彻“便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件”的法律制度，在构建社会主义和谐社会中仍然焕发出生机和活力。我们应当摈弃巡回审理已经过时等等一些错误认识，把巡回审理工作作为人民法院的一项亲民、爱民工程予以深入推进，以实际行动把“人民法官为人民”活动落到实处。
注释：
注1：一些观点认为巡回审理仅限于人民法庭，但根据民事诉讼法第一百二十一、一百五十二条的规定，我们认为巡回审理不局限于法庭。
注2： 马锡五（1898一1962年〕陕西省保安（今志丹）县人。1930年参加革命，1935年加入中国共产党。抗日战争时期任陕甘宁边区庆环专区陇东专区副专员、专员。1943年兼任陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长。1946年任陕甘宁边区高等法院院长。建国后任最高人民法院西北分院院长。1954年任最高人民法院副院长。1962年病逝。
注3：出自范愉著《简论马锡五审判方式——一种民事诉讼模式的形成及其历史命运》，范愉，中国人民大学法学院教授，博士生导师。
注4：《最高人民法院印发《关于全面加强人民法庭工作的决定》的通知》第7条：“基层人民法院可根据需要设立巡回审判点，由人民法庭定期或不定期对案件进行巡回审理。巡回审判点应当有相对固定的审判场所和必要的办案设施。”《最高人民法院关于进一步加强司法便民工作的若干意见》第六条：“基层人民法院应当根据本地实际情况，积极开展巡回审判。人民法庭对于边远地区或者纠纷集中地区，应当定期不定期进行巡回办案，就地立案，就地审判，当即调解，当即结案，就地执行。应当事人请求，基层人民法院和人民法庭可以按照当事人协商一致的合理时间开庭。” 《最高人民法院印发〈关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见〉的通知》第九条：“抓紧建立健全案件繁简分流和速裁工作机制，快速化解矛盾，提高诉讼效率。对于边远地区或者纠纷集中地区，人民法庭应当加大巡回办案力度，努力做到就地立案，就地审判，当即调解，当即结案，就地执行，切实方便农民群众诉讼。”《最高人民法院关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》第五条(一)：“落实分类指导原则，因地制宜大力开展巡回审判。”
注5：数据来源于中卫市统计局编：《中卫经济年鉴2008》。